主管機關未先以公有土地劃設機車停車格，而選擇在被劃設為都市計畫道路之私人土地上劃設機車停車格，是否違反比例原則？
本案涉及主管機關在都市計畫道路用地範圍內，於尚未徵收取得之私人土地上劃設機車停車格，而未優先使用公有土地劃設停車格之行政行為，是否違反行政法上之比例原則。核心爭議在於主管機關選擇使用私有土地而非公有土地劃設停車格，應否受比例原則之拘束，特別是必要性原則之檢驗。
依都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」都市計畫之制定旨在促進都市有計畫發展，其對土地使用之限制具有公法上之效力。
私有土地經劃定為都市計畫道路用地後，該土地即受都市計畫之使用分區管制。雖然在政府依法徵收或購買前，所有權仍屬私人所有，但土地所有權人之使用收益權能已受相當程度之限制。
若該私有土地已供公眾通行多年形成既成道路，依司法院釋字第400號解釋意旨，應成立公用地役關係，政府應予徵收補償。在徵收前，土地所有權人之財產權已受相當限制，再於其上劃設停車格，將進一步限制其使用收益權能。
依據停車場法第6條規定，直轄市、縣（市）政府得在道路範圍內劃設路邊停車場，在不妨礙交通及安全原則下，得劃設機車停車位。此為主管機關基於維護交通秩序及公共利益所享有之行政權限。
依道路交通管理處罰條例第3條規定，道路係指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。都市計畫道路用地範圍內之私有土地，若已供公眾通行使用，應屬道路之範疇。
行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
比例原則包含三項子原則：
（1）適當性原則：手段應有助於目的之達成
（2）必要性原則：應選擇對人民權益損害最少之手段
（3）狹義比例原則：手段與目的間應相當，不得顯失均衡
憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」
行政機關限制人民財產權之行為，應符合憲法第23條所定之比例原則，即所採取之手段應為達成目的所「必要」。
在道路用地上劃設機車停車格，確實有助於改善停車秩序、維護交通安全、促進都市計畫道路之有效利用等公益目的。就此而言，主管機關所採取之手段應屬適當，符合適當性原則。
必要性原則要求：「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」本案關鍵在於判斷主管機關是否已選擇對私人財產權侵害最小之手段。
主管機關應審酌下列因素：
（1）轄區內是否有公有土地可供劃設停車格？
（2）公有土地之位置、面積、地形條件是否足以達成相同之停車管理目的？
（3）使用公有土地是否存在技術上或法律上之障礙？
（4）使用私有土地是否為「不得已」之選擇？
主管機關若選擇使用私有土地，應負舉證責任，說明已審慎評估各種可能方案，且使用私有土地確屬必要。若主管機關未能證明已優先考量使用公有土地，或未能說明公有土地不適用之具體理由，即可能違反必要性原則。
若主管機關轄區內確有公有土地可供劃設停車格，卻未優先使用，而逕行選擇使用私人土地，考量私有土地所有權人之財產權已因都市計畫受限制，再劃設停車格將進一步限制其使用收益權能，相較於使用公有土地，對人民權益侵害較大，應認為可能違反必要性原則。
私有土地所有權人因土地被劃定為都市計畫道路用地，其使用收益權能已受限制；若再於其上劃設停車格，可能導致土地完全無法為其他合法使用，形成實質上之徵收效果。
若主管機關未優先使用公有土地，對私人財產權之侵害程度，與所欲達成之停車管理公益目的相較，可能顯失均衡，應認為可能違反狹義比例原則。
既成道路成立公用地役關係，土地所有權人之財產權受有特別犧牲，政府應依法徵收並給予補償。
徵收前對土地使用之限制，應符合比例原則，避免對人民財產權造成過度侵害。
最高行政法院實務上認為，行政機關行使公權力時，應遵守比例原則，特別是在涉及人民財產權限制時，更應審慎選擇侵害最小之手段。若有多種方案可達成行政目的，應優先選擇對人民權益損害較小者。
若主管機關未盡調查義務，未先評估是否有公有土地可供使用，或雖有公有土地而不用，逕行使用私有土地，應認為屬「手段選擇不當」，可能違反必要性原則。
若私有土地所有權人因劃設停車格而完全喪失土地使用權能，形成實質徵收效果，依司法院釋字第400號解釋意旨，政府應依法給予補償。
建議土地所有權人先行蒐集下列資料：
（1）都市計畫圖說，確認土地使用分區
（2）土地登記謄本，證明所有權
（3）劃設停車格之公文或通知
（4）主管機關轄區內公有土地分布資料
（5）土地因劃設停車格而無法使用之證據
於知悉劃設停車格之處分後30日內，向原處分機關之上級機關提起訴願，主張該處分違反比例原則，請求撤銷。
若訴願遭駁回，可於收受訴願決定書後2個月內，向行政法院提起撤銷訴訟，請求撤銷劃設停車格之行政處分。
訴訟理由應著重於：
（1）主管機關未優先使用公有土地，違反必要性原則
（2）對私人財產權之侵害與公益目的顯失均衡
（3）請求法院命主管機關重新評估並優先使用公有土地
若因劃設停車格導致土地無法使用收益，造成財產上損害，可依國家賠償法第2條規定，請求國家賠償。惟應注意國家賠償之請求，以行政處分經確定違法為前提，建議先循行政救濟程序確認違法性。
依司法院釋字第400號解釋意旨，若土地因公共使用而喪失原有效用，形成公用地役關係，應請求政府依法徵收並給予補償。
建議主管機關全面清查轄區內可供劃設停車格之公有土地，包括：
（1）已徵收之道路用地
（2）公有閒置土地
（3）公園、綠地等公共設施用地之適當區域
建立停車格劃設之選址評估標準作業程序，明定「公有土地優先原則」，僅在公有土地確實不足、不適用或有其他正當理由時，始得考慮使用私有土地。
若確需使用私有土地，應製作詳細評估報告，說明：
（1）公有土地之分布及使用現況
（2）公有土地無法使用之具體理由
（3）使用私有土地之必要性
（4）對私人財產權影響之評估
在劃設停車格前，應與土地所有權人充分溝通，說明劃設之公益目的、必要性及對土地使用之影響。
考量取得土地所有權人之使用同意，並約定使用期限、補償方式或其他配套措施，以減少爭議。
若土地所有權人不同意，應評估是否有其他替代方案，避免強制使用私有土地。
若確有長期使用私有土地之必要，且無其他替代方案，應依都市計畫法相關規定，啟動徵收程序，給予土地所有權人合理補償，以符合法治國家對財產權之保障。
考量主管機關若未優先使用公有土地，可能明顯違反必要性原則，且法院實務對財產權保障採較嚴格審查標準，主管機關在行政訴訟中可能面臨較高之敗訴風險。
若行政處分經法院認定違反比例原則而撤銷，且土地所有權人能證明受有損害，主管機關可能須負國家賠償責任。
依司法院釋字第400號解釋意旨，若長期劃設停車格導致土地形成公用地役關係，可能構成實質徵收，主管機關應負徵收補償義務。
本案主管機關未優先使用公有土地劃設機車停車格，而選擇在都市計畫道路用地範圍內之私人土地上劃設，考量私有土地所有權人之財產權已因都市計畫受限制，再劃設停車格將進一步限制其使用收益權能，若主管機關未能證明已審慎評估各種可能方案，且使用私有土地確屬必要，應認為可能違反行政程序法第7條所定之比例原則，特別是必要性原則。
建議土地所有權人應積極主張權利，透過訴願、行政訴訟程序尋求救濟；主管機關則應重新檢討停車格劃設政策，建立「公有土地優先原則」，優先使用公有土地，或與土地所有權人協商補償，必要時應依法啟動徵收程序，以符合法治國家對人民財產權之保障。
本意見書僅供參考，實際個案處理仍應視具體事證、相關法規及實務見解為進一步判斷，並建議諮詢合格律師提供專業法律服務。
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